Pemekaran Adonara Kabupaten, Pilihan Strategis atau Pragmatis?

Oleh : Fidelis Lein

Warga Demon Pagong dan Kini Menjadi Pengurus Ikatan Keluarga Tuak Ehan-Jakarta.

Akhir-akhir  ini, gagasan tentang pembentukan Adonara Kabupaten menjadi Daerah Otonomi Baru terpisah dari Kabupaten induknya Flores Timur, kembali diwacanakan oleh sekelompok orang yang menamakan dirinya Forum Persiapan Adonara Kabupaten (F-ParK).
Bila ditelusuri lebih jauh, gagasan pembentukan Adonara Kabupaten ini pernah ramai dibicarakan menjelang Pilkada Gubernur NTT tahun 2008 lalu, kemudian berlanjut pada Pemilu Legislatif 2009 dan kembali ramai lagi menjelang Pilkada Bupati Flores Timur tahun ini. Maka patut diduga bahwa gagasan seperti ini memang lebih kental muatan politisnya ketimbang pemenuhan substansi pokok pemekaran untuk meningkatkan pelayanan dan kesejahteraan seluruh masyarakat Adonara.
Seandainya gagasan pembentukan Adonara Kabupaten ini lahir dari kehendak hati yang tulus tanpa pamri apapun untuk mewujudkan kesejahteraan hidup seluruh masyarakat Adonara, maka seharusnya gagasan seperti ini perlu diberi ruang secara luas kepada seluruh elemen masyarakat Adonara dimanapun mereka berada untuk diperdebatkan dan tidak boleh hanya dimonopoli oleh segelintir orang atau kelompok yang mengatasnamakan seluruh masyarakat Adonara.

Bahwa ada pro dan kontra di tengah masyarakat, itu hal bisa dalam alam demokrasi yang sedang kita bangun saat ini, yang terpenting adalah bahwa semua elemen masyarakat Adonara harus dilibatkan dalam proses ini, sehingga mereka bisa menentukan arah pembangunan daerah  mereka sendiri secara sadar dan penuh tanggung jawab.

Kalau kita konsisten pada tujuan penerapan otonomi daerah dengan indikator keberhasilnnya antara lain diukur dari apakah suatu daerah mampu memberikan pelayanan secara baik dan meningkatkan kesejahteraan secara kontinyu; apakah penerapan otonomi daerah tersebut mampu menciptakan kehidupan rakyat dengan lebih demoktratis dan berkeadilan; mampu menciptakan pemerataan baik secara ekonomi dan berbagai kesempatan hidup kepada masyarakat dan mampu menciptakan hubungan yang serasi dengan pemerintah Pusat, Provinsi dan Daerah lain (Dede Mariana & Caroline Paskarina:2008).

Maka isu strategis yang perlu dikaji dan dirumuskan secara serius oleh para stakeholders yang ada di Adonara adalah bukan pada soal jadi atau tidak Adonara menjadi Kabupaten, melainkan lebih pada soal bagaimana desain penataan wilayah dan strategi pengembangan ekonomi daerah di Kabupaten Flores Timur yang berdampak pada pertumbuhan dan perkembangan daerah di Adonara sesuai dengan semangat UU No.32 tahun 2004.

Namun demikian, dari wacana yang dimunculkan kelompok F-ParK selama ini, terlihat sekali bahwa sepertinya kata “pemekaran” adalah harga mati yang tidak bisa ditawar dan menjadi satu-satunya jalan untuk mewujudkan pemerataan pembangunan dan mendekatkan hasil-hasil pembangunan pada masyarakat di wilayah Adonara, di tengah gencarnya upaya pemerintah pusat dan daerah untuk melaksanakan desentralisasi dan otonomi daerah secara luas saat ini.

Pada hal dalam UU No.32 tahun 2004 yang berkaitan dengan penataan wilayah, pemekaran hanya merupakan salah opsi dari pembentukan daerah otonomi baru selain penggabungan dan re-grouping sub-sub wilayah dalam daerah yang bersangkutan, misalnya re-grouping kecamatan dan atau desa dalam wilayah kabupaten.

Agar kita tidak terjebak dalam memaknai semangat desentralisasi dan otonomi daerah, seolah-olah otonomi daerah sama dengan pemekaran, dalam sebuah acara talkshow tentang Otonomi Daerah di Metro TV menjelang Pemilu Legislatif 2009 lalu, pakar otonomi daerah Prof.Dr.Riyas Rasyid pernah mengatakan bahwa sebetulnya konsep tentang otonomi daerah adalah sesuatu yang sama sekali berbeda dengan apa yang disebut pemekaran wilayah.

Otonomi daerah lebih dimaksudkan pada upaya penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk mengatur urusan rumah tangga daerahnya sendiri secara otonom, karena selama ini corak pembangunan kita cenderung sentralistik. Sedangkan pemekaran lebih berkaitan dengan upaya penataan wilayah negara kesatuan RI, berdasarkan pertimbangan geopolitik, ekonomi, sosial dan pertahanan keamanan.

Dengan demikian, yang berkepentingan langsung dengan pemekaran suatu wilayah adalah pemerintah pusat dan bukan dari kehendak masyarakat daerah yang diakomodir pemerintah pusat. Pemerintah pusat-lah yang sangat berkepentingan langsung dengan isu pemekaran suatu wilayah, karena di dalamnya menyangkut kebijakan strategis negara dalam usaha melindungi dan mempertahankan keutuhan wilayah NKRI dari berbagai ancaman kekuatan politik, ekonomi, hukum, budaya, pertahanan dan keamanan, seperti yang dilakukan pemerintah pusat ketika memutuskan pemekaran Provinsi Irian Jaya waktu itu.

Jadi, maraknya pemekaran wilayah belakangan ini ditangerai terjadi karena elit politik di pusat sengaja membuka ruang untuk mengakomodir kader-kader partai mereka di daerah yang gagal masuk dalam struktur kekuasaan, untuk masuk dalam struktur kekuasaan di daerah otonomi baru tersebut. Pemekaran juga ditangerai sering menjadi kendaraan bagi partai politik untuk memperluas basis dukungan mereka di daerah.

Sehingga tidak mengherankan kalau kenapa proses pemekaran itu kadang harus melalui lobi-lobi politik di DPR, dan bahkan pemekaran pun diperbolehkan meski disertai dengan kekerasan dan demo-demo yang mengatasnamakan aspirasi daerah, sebagaimana yang terjadi dalam kasus suap alih fungsi hutan Tanjung Api-Api yang menyeret beberapa anggota DPR. Begitu juga dengan demo pemekaran wilayah di Sumut beberapa waktu lalu hingga menelan korban jiwa Ketua DPRD-nya sendiri.

Selain itu, menurut Arif Roesman Effendy, maraknya daerah otonomi baru yang terbentuk sampai saat ini,  juga karena proses pemekaran yang terjadi di tingkat pemerintah pusat relatif mudah dan terkesan terjadi kompromi, misalnya dalam soal penetapan kriteria kelayakan pemekaran yang mudah dipenuhi bahkan dimanipulasi; studi kelayakan yang dilakukan oleh pihak ketiga yang cenderung mendukung dan memaksa terjadinya pemekaran wilayah; adanya formulir isian kelengkapan data calon daerah otonomi baru yang membuka peluang bagi para pihak yang terlibat untuk melakukan manipulasi data dan informasi yang dibutuhkan bagi pemekaran wilayah.

Begitu juga pada proses politiknya, dimana argumen-argumen politik di DPR seringkali memiliki posisi tawar yang lebih kuat dibandingkan dengan eksekutif dalam hal penolakan proposal pemekaran daerah.

Karena adanya persepsi yang keliru dalam memaknai otonomi daerah inilah yang menyebabkan opsi pemekaran sepertinya telah menjadi tren baru dalam struktur kewilayaan di Indonesia saat ini. Akibatnya, pertumbuhan daerah otonomi baru menjadi tak terkendali dan menyisahkan sejumlah persoalan besar yang belum tertangani secara tuntas hingga saat ini.

Sebagai gambaran, sejak tahun 1999 sampai tahun 2007 tak kurang dari 171 daerah otonomi baru hasil pemekaran, yang meliputi 7 Provinsi, 135 Kabupaten dan 32 Kota baru hasil pemekaran, belum termasuk ratusan proposal pemekaran wilayah yang sekarang sedang antri untuk dibahas di lembaga politik DPR.

Barangkali, hasil evaluasi pemerintah pusat terhadap daerah otonomi baru yang dilakukan baru-baru ini, yang menunjukkan bahwa sekitar 80 persen daerah otonomi baru berkinerja buruk dan tidak mampu menghimpun pendapatan asli daerah, patut menjadi perhatian kita semua terutama bagi pihak-pihak yang ingin memperjuangkan pemekaran Adonara Kabupaten.

Begitu juga dengan apa yang disiyalir Presiden SBY sendiri yang menilai kebanyakan daerah otonomi baru tersebut telah gagal di dalam mewujudkan kesejahteraan hidup masyarakat, dimana daerah-daerah itu hanya sibuk membentuk pemerintahan dan berbelanja peralatan, tetapi pada saat bersamaan mereka mengabaikan peningkatan pelayanan masyarakat, juga harus menjadi perhatian kita semua, disamping masalah-masalah besar lainnya yang muncul setelah pemekaran wilayah, sebagaimana yang digambarkan dari hasil Studi Evaluasi Dampak Pemekaran Daerah tahun 2001-2007 yang dilakukan Bappenas dan UNDP Juli 2008, yang memperlihatkan adanya masalah besar misalnya dalam hal pembagian potensi ekonomi yang tidak merata, dan beban penduduk miskin yang lebih tinggi, ketergantungan fiskal yang lebih besar di daerah pemekaran berhubungan dengan besarnya alokasi belanja modal di daerah pemekaran; optimalisasi pendapatan dan kontribusi ekonomi yang rendah; dan porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah; tidak efektifnya penggunaan dana; tidak tersedianya tenaga layanan publik; dan belum optimalnya pemanfaatan pelayanan publik; ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan yang tersedia; kualitas aparatur yang umumnya rendah; dan aparatur daerah bekerja dalam kondisi underemployment.

Oleh karena itu, agar kita tidak mengulangi kegagalan yang sama sebagaimana yang telah dialami beberapa daerah di Indonesia di dalam melakukan pemekaran wilayahnya, maka jalan yang paling rasional adalah semua pihak terutama Pemda Flores Timur, DPRD, sektor swasta, organisasi masyarakat sipil dan kelompok-kelompok kepentingan lainnya yang ada di Flores Timur dan khususnya di Adonara, harus duduk bersama untuk mulai merumuskan secara serius desain penataan wilayah Flores Timur dan membuat rencana stategis pengembangan ekonomi daerah untuk untuk 25-30 tahun ke depan.

Apapun pilihan bentuk penataan wilayah nanti paling tidak harus mampu mewujudkan distribusi pertumbuhan ekonomi secara serasi dan merata antar daerah; mampu mewujudkan distribusi kewenangan sesuai dengan kesiapan pemerintah dan masyarakat lokal; mampu menciptakan ruang politikyang sehat dan kondusif bagi bertumbuh dan berkembangnya partisipasi organisasi masyarakat sipil dan institusi-institusi politik lokal; dan juga harus mampu mewujudkan distribusi layanan publik yang mudah dijangkau oleh masyarakat. Demikian pula halnya dengan strategi pengembangan ekonomi daerah.

Apakah perekonomian daerah Flores Timur dalam 25-30 tahun ke depan lebih mengandalkan hasil-hasil sumber daya alam ataukah  menjadikan industri pertanian dan kelautan sebagai basis pengembangan ekonomi daerah. Apakah pengelolaannya nanti diserahkan sepenuhnya kepada perusahaan-perusahaan multinasional sesuai dengan mekanisme pasar ataukah dengan memberdayakan usaha-usaha mikro, kecil, menengah dan koperasi.

Dengan demikian, keputusan untuk memekarkan atau tidak Adonara Kabupaten harus didasarkan pada outcomes yang ingin dicapai, dan bukan pada salera politik jangka pendek kelompok-kelompok tertentu. Karena, kalau hanya sekedar efektivitas pelayanan publik yang menjadi dasar tuntutan pemekaran Adonara Kabupaten, maka efektivitas pelayanan publik tersebut masih bisa dicapai misalnya dengan membentuk sub-sub dinas yang menyebar di beberapa kecamatan dan atau desa, tanpa harus melakukan pemekaran wilayah.

Dan tentu, masih banyak lagi strategi yang harus dikaji secara serius dan kreatif untuk mendorong tercapainya tujuan desentralisasi dan otonomi daerah ketimbang mereduksi otonomi daerah hanya sekedar pemekaran wilayah, yang belum tentu membawa kemakmuran dan kesejahteraan bagi semua orang.